О РЫБОЛОВНОЙ ПОЛИТИКЕ ЧИЛИ
Юрий Владимирович Чуксин, кандидат биологических наук, Калининград

Вот уже на протяжении более полувека Чили неуклонно стремится расширить свое влияние на рыболовство в юго-восточной части Тихого океана. И это влияние растет по мере того, как происходят изменения в подходах мирового сообщества к использованию, сохранению морских живых ресурсов и управлению ими.

Отличается непримиримостью отношение этой страны к иностранному рыболовству в районах открытого моря, за пределами 200-мильных зон прибрежных государств региона ЮВТО. Чили не ограничивается пропагандистскими заявлениями, а осуществляет конкретные действия, направленные на ограничение иностранного промысла.

Одной из характерных особенностей политики латиноамериканских государств после II Мировой войны являлось проведение в жизнь целого ряда последовательных, согласованных мероприятий, направленных на создание прецедентов и закрепление притязаний на 200-мильный "пояс" прибрежных вод на основании их "особой" заинтересованности в сохранении живых ресурсов. Одним из таких прецедентов было принятие Перу и Чили в 1947 г. законов о 200-мильном территориальном море и 200-мильной рыболовной зоне соответственно.

Примерно с 70-х годов эти страны совершали неоднократные попытки обосновать свои права на живые ресурсы, теперь уже применительно к районам открытого моря, прилегающим к их 200-мильным зонам, провести в жизнь принцип контроля управления трансграничными запасами прибрежным государством. Тема "особых" интересов прибрежного государства в отношении живых ресурсов за пределами экономических зон была в повестке дня конгрессов латиноамериканских стран по рыболовству и других форумов.

В последнее время тон этой деятельности в регионе задает Чили. Позиция страны по отношению к иностранному промыслу в зоне и в прилегающих районах открытого моря отражена в Генеральном законе о рыболовстве и аквакультуре N№ 18.892 от 22 декабря 1989 г., с исправлениями и поправками, внесенными позже. Законом не предусмотрены иностранные рыболовные операции в пределах исключительной экономической зоны Чили. Иностранцы могут участвовать в рыболовных операциях только в составе совместных предприятий, основанных в стране, причем доля капитала, принадлежащего чилийцам, должна быть не менее 51%.
В Законе сделана попытка повлиять на характер промысла в районах открытого моря за зоной Чили. В статье 124 разгрузка и портовое обслуживание иностранных рыболовных судов ставятся в зависимость от соблюдения иностранным флотом за пределами зоны требований по сохранению ресурсов, аналогичныx требованиям, предъявляемым по отношению к чилийским судам как в 200-мильной зоне, так и за ее пределами. Страна сохраняет за собой право ограничить предоставление портовых услуг рыболовным судам других стран, которые, промышляя за зоной, наносят ущерб доходам чилийцев внутри 200-мильной зоны.

В 1992 г. в Чили получила распространение концепция "Моря Присутствия", представленная адмиралом Хорхе Мартинесом Бушем в мае 1991 г. По этой концепции островные владения Чили позволяют говорить о "пространственном континууме" (пространственной непрерывности) в гигантском треугольнике между континентом Южной Америки, Антарктидой и кромкой континентального шельфа в 350 милях от о-ва Пасхи.

Термин "Море Присутствия" означает необходимость "находиться в районах открытого моря, наблюдая и участвуя в той деятельности, которую развивают другие государства. Деятельность в рамках юридического статуса открытого моря, закрепленного Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., создает для государства Чили инструмент предохранения национальных интересов и сопротивления прямым и непрямым угрозам своему развитию и, следовательно, своей безопасности".

В комментариях чилийской прессы по поводу концепции звучала тема угрозы иностранного промысла в открытом море для Чили. Отмечалось, что рыболовство в открытом море не подчиняется "никаким критериям сохранения, просто появляются огромные флотилии, разрушают все, что могут, и не существует никого, кто бы управлял". При этом делалась ссылка на работу флотилии из 70 судов бывшего СССР с уловами ставриды, сопоставимыми с национальным выловом той же ставриды в исключительной экономической зоне. Беспокойство проявлялось по поводу дальних мигрантов (тунцовых видов), лососей и видов, которые находятся внутри и вне исключительной зоны, так как имеют единый тип перемещений, охватывающий и зону, и открытое море.

Подчеркивалось, что основа идеи "Моря Присутствия" "практически в универсальной форме" находится в круге интересов прибрежного государства:

• - рыболовство должно базироваться на поддерживаемом развитии;
  
• - морская экосистема представляет собой единое целое.
  

К 1991 г. относится первый конкретный шаг Чили по ограничению иностранного промысла в районах открытого моря, прилегающих к ее 200-мильной рыболовной зоне.

За пределами зоны испанские суда ярусного лова вели ставший уже традиционным промысел меч-рыбы и желтоперого тунца. Уловы доставлялись в порты Чили, где перегружались на транспортные суда либо сушей отправлялись в США.

В 1991 г. правительство Чили применило Генеральный закон о рыболовстве и аквакультуре в отношении этих судов. На основании выдвинутого обвинения в том, что этот промысел нарушает меры по сохранению, осуществляемые Чили в своей рыболовной зоне, был введен запрет на выгрузку уловов меч-рыбы испанцами в портах Чили.

Правительство Чили исключало возможность подписания Соглашения об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими (8 сентября 1995 г.).

Прибрежные государства - члены Постоянной комиссии по южной части Тихого океана (ПКЮТО) - вынашивали идею заключения регионального соглашения. Подготовка его продолжалась 3 года, и 14 августа 2000 г. в Сантьяго (Чили) министры иностранных дел Чили, Колумбии, Эквадора и Перу заверили и подписали Рамочное соглашение по сохранению живых ресурсов открытого моря в юго-восточной части Тихого океана. В соглашении идея "Моря Присутствия" приобрела конкретные очертания. Документы ООН приняты к сведению, но с оговоркой, что "они должны соответствовать реальным условиям юго-восточной части Тихого океана".

А реалии эти таковы, что прибрежные государства "имеют право (и это является их долгом) обеспечивать сохранение и устойчивое использование рыбных ресурсов, находящихся в их субрегионе, включая те рыбные ресурсы, которые мигрируют из зон, находящихся под национальной юрисдикцией этих государств, в открытое море и наоборот". Соглашение, которое должно быть ратифицировано всеми четырьмя конгрессами стран, предусматривает последующее вовлечение в него третьих стран, которые осуществляют промысел и проявляют заинтересованность в использовании указанных выше морских биоресурсов в районе применения соглашения (от континента до 120o з.д. и от 5o с.ш. до 60o ю.ш.). Предусмотрены меры сохранения, обязательства государств-участников, системы слежения, надзора, контроля и исполнения. Крайние меры воздействия в отношении нарушителей включают захват, инспекцию судов и их сопровождение в порт, а государства порта могут препятствовать судам государства-нарушителя в выгрузке их уловов.

В то время, когда прибрежные государства искали пути регулирования рыболовной активности за пределами своих 200-мильных зон, разгорался скандал, связанный с испанским промыслом меч-рыбы. Вынужденные разгружаться в более удаленных портах других стран, что увеличивало их годовые затраты примерно на 7 млн. долл. США, рыбаки в 1990 г. обратились с жалобой в Европейскую комиссию ЕС. ЕК сочла меры, принятые Чили, дискриминационными, нарушающими, искажающими нормы торговли и право свободного транзита. Попытки ЕК изменить положение ни к чему не привели. Противостояние с взаимными обвинениями, упреками и угрозами вынести спор в компетентные международные организации длилось более 2-х лет. В конце концов, в ноябре 2000 г. ЕС обратился во Всемирную торговую организацию (ВТО), где орган, регулирующий споры (Dispute Settlement Body, DSB), должен был вынести решения по создавшейся ситуации. В свою очередь Чили, пытаясь воспрепятствовать разбирательству в ВТО, направило жалобу в находящийся в Гамбурге Международный трибунал ООН для Конвенции по морскому праву (ITLOS). Разбирательства вряд ли сулили выгоды той или другой стороне, и конфликт вскоре разрешился миролюбивым образом. Жалобы были отозваны, и в результате 4-дневных переговоров 25 января 2001 г. была заключена сделка и подписано соглашение, открывающее судам ЕС лимитированный доступ в порты Чили для разгрузки меч-рыбы в обмен на новые меры по сохранению запасов этого вида.

Четырем испанским судам предоставлялась возможность выгрузить 1 000 т рыбы в 3 портах Чили (Арика, Икике и Пунта Аренас). Эти суда вместе с эквивалентным количеством чилийских судов должны участвовать в "программе интенсивного сбора данных" с целью определения истинного состояния запасов меч-рыбы. Суда могли осуществлять промысел только в пределах исключительной экономической зоны Чили. Итоги сотрудничества подводятся на встречах в рамках Двусторонней научной и технической комиссии (BSTC) по меч-рыбе ЮВТО. Обе стороны пришли к согласию относительно создания новой многосторонней организации в целях защиты запасов ЮВТО.

В стремлении обеспечить доступ своим судам к запасам рыб в зоне Чили ЕК в июле 2001 г. обратилась к Чили с предложением. В обмен на право доступа рыбаков ЕС в зону Чили предлагалось на 10 лет открыть рынок ЕС для беспошлинного ввоза 72% экспорта рыбных товаров Чили. Оставшиеся 28% зависели бы от конкретных шагов Чили в предоставлении прав доступа.
Реакция Чили была отрицательной. "Мы будем требовать уважительного отношения к международным соглашениям по морским правам. Доступ к морям, портам и ресурсам основывается на таких принципах, как сохранение природной среды и устойчивое развитие. Кроме того, рыбные ресурсы Чили в настоящее время максимально напряжены".

Но эта история имела продолжение. 17 мая 2002 г. в Мадриде на саммите ЕС/Латинская Америка было заявлено, что ЕС и Чили согласились либерализовать торговлю к июлю 2003 г.
Достигнутое соглашение, которое относят к "четвертой генерации плюс" и трактуют как Соглашение о свободной торговле (Free Trade Agreement, FTA), содержит торговые, политические и экономические элементы и программы сотрудничества. Президент Чили Рикардо Лагос выразил глубокое удовлетворение этой новой сделкой: "Мы будем меньше платить за европейские продукты, а наши экспортеры получат доступ к рынку с населением в 370 млн. человек, что создаст рост занятости для всех чилийцев. В конечном итоге мы станем лучше жить".

В рамках соглашения европейским странам предоставляется возможность инвестировать капитал в совместные компании с флотилиями Чили. Это создаст условия для экспорта уловов в Европу по более низким тарифам и в течение 10 лет устранит импортные пошлины на большую часть ввозимых из Чили сельскохозяйственных продуктов.

Реакция рыболовного сектора Чили на соглашение была негативной. Крупнейшая рыболовная ассоциация Sonapesca заявила, что новое соглашение несет в себе угрозу для национальной рыбной промышленности, так как европейским компаниям может быть позволено приобрести стопроцентный контроль над чилийскими.

Попытки ЕС выторговать право непосредственного доступа к биоресурсам зоны Чили для своих флотилий завершились полной неудачей.

Правительство Чили крайне озабочено состоянием живых морских ресурсов зоны. В водах у Чили насчитывается 119 видов промысловых рыб и нерыбных объектов, но, как и в Перу, основная масса уловов формируется за счет лишь нескольких пелагических и донных массовых видов. Ускоренное развитие рыболовства происходило в 70-80-х годах, когда общие уловы увеличились с 900 тыс. т в 1975 г. до 6,5 млн. т в 1989 г. Увеличение вылова достигалось в основном за счет трех массовых пелагических видов (испанской сардины, ставриды и анчоуса), однако в 80-е годы в 10 раз увеличились уловы аргентинского макруронуса и в 2 раза - чилийского и южного хеков. В 90-е годы уловы оставались высокими, а в 1994 и 1995 гг. был пик уловов (7,7 и 7,4 млн. т соответственно). Однако в 1998-1999 гг. происходило уменьшение вылова (3,3; 5,1 млн. т).
Сокращение численности и уловов испанской сардины в 90-е годы компенсировалось вначале возросшими уловами ставриды, превысившими в 1994-1995 гг. 4 млн. т. Затем происходило уменьшение численности ставриды, и в 1999 г. уловы ее сократились более чем в 3 раза.
Правительство предприняло жесткие меры по регулированию промысла. Был установлен запрет на промысел ставриды в северных районах I и II (см. рис.). Ограниченный лов с постоянными сезонными закрытиями промысла был разрешен только в районах III-IХ с квотой вылова на 2001 г. в 1 140 тыс. т. Запреты на промысел ставриды на производство рыбной муки в течение 3-х лет привели к потере 12 тыс. рабочих мест. Жестокий кризис, который испытывает промысел ставриды, в Чили объясняют переизбытком промысловых мощностей, что привело к перелову запаса. Руководители отрасли считают, что промысел ставриды приближается к рубежу, когда возможен коллапс запасов, который растянется на долгие годы. Преодолеть потери в уловах удалось за счет увеличения выгрузок сардины, арауконийской сельди и анчоуса. В течение 2 лет вырабатывались меры по сохранению ресурсов ставриды и других видов и управления ими. После длительных обсуждений в сенате и конгрессе Чили 10 января 2001 г. был принят законодательный акт о максимальных квотах вылова. Действие закона распространяется на 12 промысловых видов рыб и нерыбных объектов и рассматривается как первый шаг в глубоком реформировании рыбной отрасли. Закон будет в силе до января 2003 г.

Критерием для начального распределения квот ставриды является совокупная вместимость судовых трюмов рыболовных компаний и исторические уловы за период 1997-2000 гг. Общая квота для ставриды на 2001 г. была определена в 1 140 тыс. т. По решению Национального рыбопромыслового совета Чили (CNP) распределение квоты между судовладельцами производится на двухмесячной основе по отдельным районам лова. Судовладельцы, которые не смогут выловить свою квоту в течение 2 месяцев, "добирают" остаток в последующие периоды.

С 25 апреля 2001 г. введена обязательная сертификация уловов (выгрузок), которую будут проводить частные компании в рамках Национальной рыболовной службы (Sernapesca). Компании осуществляют контроль объемов и характеристик уловов с предоставлением судовладельцам документов сертификации. Услуги оплачивают судовладельцы. Избегающие сертификации рискуют потерей 10% своей квоты.

Положение в чилийском рыболовстве в 2000 и 2001 гг. продолжало ухудшаться. В 2000 г. вылов составил 4 566 тыс. т, а в 2001 г. уменьшился еще примерно на 17%. Сохранялась тенденция уменьшения выгрузок пелагических рыб. В 2001 г. было отмечено дальнейшее сокращение нерестовой биомассы ставриды в южном центральном районе, и Субсекретариат по рыболовству (в составе Министерства экономики, развития и реконструкции) предлагал ОДУ 1,2 млн. т. Однако CNP увеличил ОДУ до 1 425 тыс. т. 200 тыс. т ставриды было разрешено выловить в северных районах I и II.

В декабре 2002 г. теряет силу Закон о максимальных квотах вылова, и президент Чили планирует представить на утверждение новый законопроект с годовыми квотами вылова для каждой компании и мерами по регулированию рыболовства.

Кризис, вызванный уменьшением численности и уловов ставриды, привел к усилению враждебных настроений в стране в отношении иностранного промысла ставриды в районах открытого моря, прилегающих к зоне Чили. Влиятельные национальные ассоциации Sonapesca и Asipes в обращениях к правительству и президенту предлагают отслеживать возможную активность иностранных рыболовных судов за зоной и, в случае необходимости, применять к иностранным судам, ведущим лов ставриды, меры, апробированные на испанских судах. Это еще один пример, когда переэксплуатация ресурсов "собственными силами" приводит к усилению враждебности к иностранному промыслу, к попыткам его ограничения в районах открытого моря.

Определенные основания для таких действий существуют. Перу и Чили, лидеры мирового рыболовства, испытывают на себе тяжелые удары Эль-Ниньо и находятся в постоянном поиске решений, разработке проектов, направленных на преодоление пагубных влияний Эль-Ниньо, поднятие уровня доходов и прибыльности отрасли, обеспечение устойчивого развития и будущего национального рыболовства.

Следует отметить, что в Соглашении по трансграничным рыбным запасам и запасам далеко мигрирующих рыб и управлению ими (Нью-Йорк, 8 сентября 1995 г.) в статье 6 “Применение осторожного подхода”, п.7, особо отмечается случай негативного воздействия какого-либо природного явления: "Если на состояние трансграничных рыбных запасов или запасов далеко мигрирующих рыб оказывает значительное негативное воздействие какое-либо природное явление, то государства принимают меры по сохранению и управлению на чрезвычайной основе с целью обеспечить, чтобы такое негативное воздействие не усугублялось рыболовной деятельностью. Государства также принимают такие меры на чрезвычайной основе там, где промысловая деятельность представляет собой серьезную угрозу устойчивости таких запасов. Меры, принимаемые на чрезвычайной основе, являются временными и основываются на имеющихся наиболее достоверных научных данных".

Это положение Соглашения в определенных случаях может служить основанием для возникновения споров и конфликтов между государствами, эксплуатирующими трансграничные запасы, подвергающиеся негативному воздействию природного явления (в нашем случае, воздействию Эль-Ниньо).