о настоящего времени дискуссия о вступлении России в ВТО в основном происходит в отраслевой плоскости. Большинство исследований в этой области практически не обращаются к региональному аспекту данной проблемы. В то же время очевидно, что в силу значительных региональных различий вступление нашей страны в ВТО для ряда территорий будет иметь во многом нехарактерные для России в целом последствия. К числу таких территорий относится и Калининградская область, уникальное геополитическое положение которой определяет особую чувствительность её экономики к, по-видимому, уже неизбежным переменам.

Калининградская область - единственный субъект РФ, полностью отделенный от остальной территории страны границами иностранных государств и международными морскими водами. Для компенсации издержек её анклавного положения в 1998 г. на территории всей области была создана особая экономическая зона (ОЭЗ), благодаря которой экономика региона за последние годы приобрела отчетливо выраженную импортозамещающую специализацию. Вступление России в ВТО и принятие соответствующих обязательств может привести к существенному изменению условий хозяйственной деятельности на территории Калининградской области.

Региональный аспект
Как отмечалось выше, основой функционирования экономики Калининградской области является режим ОЭЗ, по сути представляющий собой систему таможенных льгот, установленных для хозяйствующих субъектов, действующих на территории области в соответствии с Законом РФ от 22.01.96 N13-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области". Так, согласно Закону, "товары, произведенные в ОЭЗ (что подтверждается сертификатом о происхождении товара) и ввозимые на остальную часть таможенной территории Российской Федерации -, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей, взимаемых при таможенном оформлении товаров. К указанным товарам не применяются меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности)". Установлен особый порядок определения происхождения товаров из ОЭЗ. Администрация ОЭЗ по согласованию с Правительством РФ может устанавливать дополнительные ограничения режима свободной таможенной зоны и исключения из этого режима, направленные на защиту местных производителей товаров (работ, услуг). Кроме того, не взимается НДС с выручки от оказания транспортных услуг, услуг по погрузке, разгрузке, перегрузке и хранению при перевозке и перевалке товаров из ОЭЗ на остальную часть таможенной территории РФ и с остальной части таможенной территории РФ в ОЭЗ .

Перечисленные льготы являются нарушением базового принципа ВТО - применения её членами режима наибольшего благоприятствования ("ни одна страна не может получать лучших условий для доступа на рынок, чем имеют другие страны") и, таким образом, могут рассматриваться как дискриминация прав других членов организации. Причина этого кроется в самом механизме ОЭЗ в Калининградской области. В отличие от практики функционирования специальных (свободных) экономических зон в странах-членах ВТО (например, Польша, Литва, Латвия), действующих по принципу анклава на таможенной территории (товары, производимые в СЭЗ, при вывозе на территорию страны подлежат обычным таможенным формальностям, в т.ч. взиманию тарифов и налогов), ОЭЗ в Калининградской области является частью таможенной территории РФ (во всех нормативных документах провозглашен принцип единого таможенного пространства РФ), в силу чего при определенных условиях к товарам, ввозимым и вывозимым с её территории на остальную часть территории РФ, не применяются обычные таможенные процедуры. Таким образом, вступление России в ВТО и принятие ею соответствующих обязательств представляет угрозу коренного изменения механизма функционирования ОЭЗ в Калининградской области, или даже её ликвидации.

Однако ликвидация ОЭЗ в Калининградской области вовсе не является неизбежной. Нормы ВТО при определенных условиях допускают отклонение от принципа наибольшего благоприятствования. Странами-кандидатами на вступление в ВТО, как правило, оговариваются особые условия, которые могут быть представлены отдельным частям их территории. В частности, Соглашением о субсидиях и компенсационных мерах предусмотрен следующий порядок "легальной" поддержки неблагополучных в социально-экономическом отношении регионов. Государственные субсидии могут предоставляться в рамках содействия "- неблагополучным регионам на территории государства-члена, осуществляющегося в общих рамках регионального развития и не являющегося специфическим в границах соответствующих регионов при условии, что (1) каждый находящийся в неблагоприятных условиях регион должен быть ясно определенной, прилегающей географической территорией с определяемой экономической и административной идентичностью; (11) регион рассматривается как находящийся в неблагоприятных условиях на основе нейтральных и объективных критериев, указывающих на то, что трудности региона вызваны не только временными обстоятельствами; такие критерии должны быть четко определены законом-; (111) критерии должны включать в себя показатели экономического развития, которые должны быть основаны, по крайней мере, на одном из следующих факторов:

• - либо среднедушевой доход в расчете на семью, либо ВВП на душу населения, который не должен превышать 85 процентов среднего показателя для соответствующей территории;
• - уровень безработицы, который должен составлять, по крайней мере, 110 процентов от среднего показателя для соответствующей территории" .
  

Указанное положение содержит определенные возможности для осуществления особой государственной экономической политики в отношении Калининградской области. Однако такая политика, как минимум, должна быть легитимной (т.е. официально принятой на уровне органов власти РФ) и обоснованной (соответствие критериям "неблагополучия" и принципу транспарентности).

Соглашением о субсидиях и компенсационных мерах предусмотрено, что в случае, если планируемая программа субсидирования приводит к серьезным негативным последствиям для промышленности какого-либо государства-члена ВТО, органы ВТО вправе рекомендовать государству, предоставляющему субсидии, изменить программу субсидирования. Уже на этапе разработки государственной политики в отношении ОЭЗ в Калининградской области данное обстоятельство делает важным взаимодействие и консультации с основными внешнеэкономическими партнерами и непосредственными соседями Калининградской области ? Польшей и Литвой. Заинтересованность этих государств наряду с выработкой ясной и сбалансированной федеральной политики в отношении нашего региона является одним из необходимых условий сохранения режима ОЭЗ в Калининградской области после вхождения России в ВТО.

Рассмотренный выше аспект вступления России в ВТО и связанный с ним процесс приведения национального законодательства в соответствие нормам этой организации охватывает базовые принципы функционирования ОЭЗ в Калининградской области и определяет саму возможность её существования в новых условиях. Ситуация складывается таким образом, что лишь теперь, после более чем десятилетних поисков идеи регионального развития, нам наконец придется четко ответить на старый, но до сих пор не решенный вопрос: какова стратегия развития Калининградской области?

Специфика отраслевых аспектов
Проблемами второго уровня, возникающими перед экономикой Калининградской области в случае вступления России в ВТО, являются отраслевые аспекты функционирования хозяйства области в новых условиях. Всё многообразие этих проблем можно, в конечном счете, свести к вопросам влияния на региональную экономику изменений таможенного законодательства, аграрной политики, а также либерализации некоторых, до настоящего времени ограниченных административными барьерами, рынков услуг. Указанные проблемы в той или иной мере присущи всем без исключения регионам РФ. Однако специфика Калининградской области определяет иное, чем в других регионах России, содержание проблем адаптации этих сфер отечественной экономики к нормам ВТО.

Таможенные тарифы
Приведение российских таможенных тарифов в соответствие нормам ВТО является наиболее остро дискутируемым вопросом среди круга проблем, связанных с вступлением России в ВТО. Считается, что снятие таможенных барьеров, при низкой конкурентоспособности большинства отечественных предприятий обрабатывающего сектора, таит в себе угрозу их массового банкротства и всех вытекающих из этого негативных социальных и политических последствий. В связи с этим представляет интерес опыт Калининградской области, экономика которой уже в течение 7 лет функционирует в режиме свободной таможенной зоны, а внутренний рынок области, за некоторыми изъятиями, открыт для свободной конкуренции как отечественных, так и зарубежных производителей.

Существуют различные оценки эффективности этой меры и её влияния на развитие отраслей региональной экономики. Не останавливаясь на их подробном анализе, следует отметить одну важную особенность, определяющую повышенную чувствительность хозяйства области к изменению таможенных тарифов. Исторически сложилось так, что формирование нынешней структуры экономики Калининградской области происходило без продуманной и взвешенной стратегии развития региона, в основном путем поиска и реализации краткосрочных, сиюминутных выгод . Результатом этого стало однобокое, преимущественно импортозамещающее развитие экономики (к категории импортозамещающих производств в той или иной мере относятся до 70-80% промышленных предприятий области), целиком ориентированное на использование преимуществ беспошлинного ввоза в область сырья и комплектующих, с последующим вывозом готовой продукции на основную территорию России. Складывающаяся в Калининградской области модель импортозамещающей экономики, основанная на высоких тарифных и нетарифных барьерах, в долгосрочной перспективе определяет неконкурентоспособность региона, как в национальном, так и в международном разделении труда . Очевидно, что общее снижение ввозных таможенных пошлин в РФ приведёт к фатальному сокращению рентабельности импортозамещающего сектора. В новых условиях, в силу высоких транспортных издержек, его продукция будет неконкурентоспособна на внутреннем российском рынке, а по причине технической и технологической отсталости едва ли будет востребована на большинстве зарубежных рынков. Очевидным и, пожалуй, единственным выходом из этой ситуации является активизация поиска новых видов бизнеса, ориентированных на производство экспортной продукции, а также ускоренная модернизация действующих производств с целью их приведения к уровню международных стандартов.

Несмотря на высокую потенциальную угрозу, которую таит в себе перспектива нормализации российских таможенных тарифов, экономика области имеет определенные шансы для успешного развития. Адаптация таможенного законодательства РФ к нормам ВТО будет занимать довольно длительный промежуток времени (продолжительность переходного периода, скорее всего, составит не менее 5-7 лет), в течение которого должно происходить снижение связанных (исходных) таможенных ставок. Причем уровень связанных ставок (ожидается, что первоначально будут связаны не все тарифы, а лишь 60-70% товарной номенклатуры) может устанавливаться даже выше действующих в настоящее время . Столь продолжительный переходный период, при наличии базисной стратегии развития региона и воли для её реализации, представляется вполне достаточным для адаптации экономики области к новым условиям.

Рынок услуг
Согласно нормам Генерального соглашения по торговле услугами страны-члены ВТО должны предоставлять иностранным поставщикам услуг национальный режим работы на своих рынках. Но при этом допускаются изъятия из общего правила в зависимости от того, насколько важен тот или иной сектор услуг для национальной экономики. Изъятия отражаются в обязательствах по доступу на рынок, которые, по сути, являются своеобразными аналогами таможенных тарифов, действующих в торговле товарами.

Сразу оговоримся, что введение подобных изъятий для России в настоящее время весьма проблематично. Неразвитость большинства секторов российского рынка услуг обусловила высокий уровень их либерализации. За исключением банковского и страхового секторов, в России практически отсутствуют административные ограничения для иностранных компаний, действующих в сфере услуг. Поэтому введение сейчас каких-либо дополнительных мер, направленных на защиту отечественного рынка услуг, стало бы заведомым ухудшением исходных условий переговорного процесса, что противоречит правилам вступления ВТО.

С другой стороны, нет однозначной оценки действенности протекционистских мер на рынке услуг. Как показывает опыт нашей страны, отрасли сферы услуг, защищенные от конкуренции - банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, - не способны сегодня эффективно осуществлять свои функции. Так, несмотря на развитую структуру, финансовый сектор является в настоящее время одним из наиболее слабых мест в экономике Калининградской области. В частности, финансовые институты практически не участвуют в инвестиционной деятельности на территории региона - в течение нескольких последних лет на их долю приходилось не более 5-6% общего объема финансирования инвестиций в области.

Вместе с тем, не стоит ожидать быстрого усиления конкуренции в регионе со стороны иностранных банков после вступления России в ВТО. На сегодняшний день главным барьером для прихода иностранных банков является не законодательный порог, ограничивающий уровень их присутствия 12% (сегодня в области нет ни одного реально действующего филиала иностранного банка), а плохой инвестиционный климат в Калининградской области. Крупные иностранные банки придут в регион только вслед за своими клиентами, осуществляющими на территории области инвестиционные проекты. Кроме того, не следует сбрасывать со счетов традиционно сильное влияние отечественного финансового капитала на политику российского правительства. Представляется, что финансовый сектор России (а вместе с ним и калининградские банки) сумеет получить необходимый ему уровень защиты.

Таким образом, в краткосрочном периоде представляется маловероятным сколь либо ощутимое усиление конкуренции в регионе со стороны иностранных финансовых институтов. В долгосрочной же перспективе рост конкуренции в финансовом секторе способен стать фактором, лишь благоприятствующим развитию экономики области.

Среди других секторов сферы услуг, имеющих особое значение для Калининградской области, выделяются автотранспортные перевозки, получившие в последние годы широкое развитие в регионе, а также курортно-рекреационный сектор, являющийся традиционным направлением специализации экономики области. Даже без подробного анализа специфики этих отраслей представляется, что упрощение формальных процедур в результате вступления России в ВТО в целом способно улучшить условия их деятельности.

Сельское хозяйство
Соглашением по сельскому хозяйству на участников ВТО налагаются определенные ограничения на субсидирование производства и экспорта сельхозпродукции (меры внутренней поддержки производства, экспортные субсидии, таможенные тарифы). Но при этом сельское хозяйство во всех без исключения странах-членах ВТО традиционно было и остается отраслью с высоким уровнем государственной защиты. Так, в США и странах ЕС по особо защищаемым сельскохозяйственным товарам действуют практически запретительные таможенные тарифы, в отдельных случаях достигающие 300-350% и лишь несколько смягчаемые системами квот (т.н. "обязательств текущего и минимального доступа").

В отличие от промышленности, для сельского хозяйства нормами ВТО не оговариваются абсолютно запрещенные (т.н. "красные") субсидии. Кроме того, существует целая группа разрешенных ("зеленых") субсидий, не создающих перекосов в производстве и торговле и не выражающихся в ценовой поддержке конкретного производителя. К таким субсидиям относятся расходы государства на сельскохозяйственные исследования, проверку продукции, услуги по маркетингу и продвижению товаров на рынок, финансовое участие государства в страховании и пенсионном обеспечении сельхозпроизводителей, а также выплаты, производимые в рамках программ по реструктуризации, охране окружающей среды и помощи регионам.

В России в настоящее время расходы на поддержку аграрного сектора существенно ниже, чем в большинстве других стран. Экспортное субсидирование из-за бюджетных проблем практически не применяется, а действующие тарифы на импортируемую сельхозпродукцию значительно ниже, чем в среднем по ВТО. Аналогичная ситуация складывается и в аграрном секторе экономики Калининградской области. Так, в течение нескольких последних лет доля средств консолидированного бюджета области, направляемых на прямое и косвенное финансирование сельского хозяйства, не превышала 2-3% (в 2001 г. - около 3,8 млн. долл.). Таким образом, в настоящее время отечественное сельское хозяйство нельзя считать защищенной отраслью.

Следует отметить, что правилами ВТО не предусматривается отмена субсидирования сельского хозяйства, а лишь требуется введение максимального порога для общего объема поддержки отечественных производителей и принятие обязательств по его последующему снижению (при этом не учитываются упомянутые выше "зеленые" субсидии, а также выплаты производителям в рамках программ по сокращению производства и субсидии, составляющие менее 5% от цены продукта). Данное условие представляется вполне приемлемым с точки зрения эффективной защиты регионального продовольственного рынка. Действительной же проблемой отечественного сельского хозяйства является критическое состояние государственных и местных бюджетов, а также отсутствие соответствующего законодательства по субсидиям.

Рынок сельскохозяйственной продукции Калининградской области в отличие от российского не имеет естественной защиты в виде больших расстояний. Поэтому, учитывая ограниченные возможности бюджетного финансирования, для выравнивания условий конкуренции необходимо отстаивать сохранение для области системы квот, регулирующей поступление на местный рынок дешевой (поддерживаемой экспортными субсидиями) импортной сельхозпродукции. При этом следует добиваться того, чтобы средства, поступающие от продажи квот, полностью оставались в регионе и, как было задумано первоначально, целевым образом направлялись бы на субсидирование сельского хозяйства области.

Приведенный выше анализ не носит исчерпывающий характер, а лишь дает представление о некоторых, как представляется, наиболее важных аспектах последствий вступления России в ВТО для Калининградской области. Следует понимать, что не существует методики, с помощью которой можно было бы заранее определить количественные результаты этого шага. Сейчас мы в состоянии дать лишь качественную оценку, спрогнозировать возможные социальные, экономические и политические аспекты, предложить меры, способные компенсировать неблагоприятные последствия вхождения России в ВТО для региона.

Результатом широкого общественного обсуждения проблемы должно стать формирование консолидированного мнения, в обобщенном виде отражающего точки зрения региональных власти, бизнеса и сообщества на процесс присоединения России к ВТО. На данном этапе важно отчетливо определить, что мы хотим, и последовательно добиваться этого: выработать единую позицию о перспективах развития региона, установить приоритеты, определить ключевые позиции, по которым следует добиваться защиты региональной экономики, аргументировать и отстаивать их в ходе переговорного процесса.

Только таким образом мы сможем минимизировать издержки и в максимальной мере использовать преимущества, связанные со вступлением нашей страны во Всемирную торговую организацию.